De Raad van Staten
8 januari 2023
Het parlementaire systeem in Zwitserland kent twee kamers. In dit artikel staat de Raad van Staten (kantons), de Ständerat (Kantonskammer, Kleine Kammer, Zweite Kammer, Senat, Chambre de réflexion) centraal.
De andere kamer, de Nationalrat komt hierna aan de orde. In deze bijdrage passeren in het kort de ontstaansgeschiedenis, de rol en plaats in het constitutionele systeem en het functioneren de revue.
Ontstaan
Het was bij het ontstaan van de nieuwe Grondwet in 1848 niet vanzelfsprekend dat de Ständerat er zou komen. Zijn ontstaan dankt ze niet in de laatste plaats aan de Sonderbundskrieg van 1847.
In deze (laatste) gewapende (burger) oorlog op Zwitsers grondgebied stonden wereldbeschouwingen, religie en urbane en rurale gebieden tegenover elkaar, katholiek-conservatieven uit overwegend rurale katholieke kantons (Uri, Schwyz, Unterwalden,Wallis, Zug. Luzern en Freiburg) tegenover de liberale (wat iets anders is dan democratische) protestante handelskantons (onder leiding van vooral Bern, Bazel en Zürich) van de overige kantons van de Eidgenossenschaft (Vaud en Neuchâtel waren neutraal).
In 1848 was Zwitserland nog niet de dienstverlenende en industriële natie die het de decennia na 1848 zou worden. Agrarisch stond tegenover handel, katholiek tegenover protestant, (ruraal) conservatief tegenover (urbaan) liberaal.
De Zwitserse burgeroorlog zou echter weinig slachtoffers en nog minder dagen tellen, onder andere dankzij het beheerste en op verzoening gerichte optreden van de overwinnaars.
Na deze burgeroorlog groeide het inzicht dat in de confederatie de minderheid (van katholieke kantons) ook een stem moesten hebben in de federatie, evenals de taalminderheden (Frans en Italiaans, Romaans is in 1938 erkend als vierde taal).
Als federale tegenwicht was de Ständerat ervoor de vertegenwoordiging van de kantons met in totaal 44 zetels voor de vijfentwintig zetels. twee zetels per kanton en een zetel per kanton voor de zes halfkantons. Het nieuwe kanton Jura kreeg in 1979 ook twee zetels, wat het totaal op 46 bracht.
Functioneren
De Ständerat wordt gekozen volgens de kieswet van ieder kanton (tegenwoordig op basis van directe verkiezingen door het abolute meerderheidssysteem (Majorzsystem), behalve in Vaud en Neuchâtel waar een Proportinoneel systeem (verkiezing naar evenredigheid van stemmen, Proporzsystem) is.
Zwitserland kent formeel het militiesysteem (Milizsystem) met halftijds politici. Ook in de Ständerat bestaat echter een tendens naar meer voltijdspolitici, al blijft het nog steeds een miliz-parlement.
Ständerat en Nationalrat
Het unieke aan de Ständerat is de volledige gelijkberechtiging met de Nationalrat: in wetgeving, federaal budget, controle op en benoeming van de regering (Bundesrat) en federaal bestuur, benoeming van federale rechters en andere federale instanties).
De Ständerat is het kantonale tegenhanger van de representatieve vertegenwoordiging van de Nationalrat. Ieder kanton heeft ongeacht religie, aantal inwoners of economie dezelfde stem.
De Ständerat vergadert apart van de Nationalrat (behalve bij het kiezen van de regering, federale rechters/bestuurders en in tijden van oorlog/onrust de opperbevelhebber (generaal) van de strijdkrachten). Beide organen vergaderen driemaandelijks in het Bundeshaus in Bern.
De federale wetten kunnen niet aan de Constitutie worden getoetst door de (hoogste) rechter.
De parlementaire instrumenten van de Ständerat komen in het artikel over de Nationalrat aan de orde, omdat deze identiek zijn.
In beide organen zijn negen commissies die samenwerken met de Bundesrat, experts, departementen en (belangen) organisaties en twee commissies van (financieel) toezicht.
Beide organen kiezen een president en vice-president voor de periode van maximaal een jaar. De consequente keuze in de Zwitserse Constitutie om machtsconcentraties tegen te gaan.
De Ständerat is zelf initiatiefnemer of behandelt als eerst een (wets) voorstel van de Bundesrat (dan is hij de Erstrat) of pas na de Nationalrat (dan is hij de Zweitrat). De presidenten van beide raden stellen hiervoor de agenda op.
De laatste decennia heeft de Ständerat een kleine voorsprong op de Nationalrat genomen en is hij in 55% van de zaken (honderden per jaar) Erstrat.
Beide Raden moeten het volledig over iedere letter en komma eens zijn. Bij onenigheid is er eerst maximaal drie keer een Differenzbereinigungsverfahren. In dit proces proberen leden van beide Raden de onenigheid te overbruggen, wat meestal lukt.
Indien dit niet het geval is, dan komt er een Einigungskonferenz. Dertien leden van iedere Raad bespreken dan de wetgeving of besluit om alsnog tot overeenstemming te komen.
Lukt dit niet, dan is de wetgeving mislukt en komt ze er niet. Lang overleg is noodzakelijk, omdat altijd de directe democratie (facultatief referendum of Volksinitiatief) op de loer licht.
Ständerat en kantons
Van belang is het feit dat leden van de Ständerat stemmen zonder ruggenspraak met de organen van het kanton, maar als zelfstandige leden van een federaal orgaan. Juist op dit punt biedt de in 1993 opgerichte Konferenz der Kantonsregierungen (KvK) in Bern een belangrijke rol.
De klacht was dat de leden van de Ständerat vooral zelfstandige federale politici waren. De kantons hadden daardoor in het federale wetgevingsproces veelal te weinig, te laat en te beperkte invloed.
Deze KvK voldoet uitstekend in deze leemte, waarover in komende artikelen meer.
Positie
De Ständerat neemt tegenwoordig een prominente plaats in bij het wetgevings- en besluitvormingsproces en de controle op en samenwerking met de regering en haar (zeven) departementen (inclusief commissies).
In de politieke machtsverhoudingen speelt de Ständerat tegenwoordig een net zo’n belangrijke en volgens sommigen zelfs een belangrijkere rol dan de Nationalrat. Dit is wel eens anders geweest.
Het politieke belang en prestige blijkt ook uit de leden van de Nationalrat die zitting nemen in de Ständerat, het omgekeerde komt nog nauwelijks voor.
Zoals ieder democratisch systeem heeft ook dit systeem zijn tekortkomingen en lacunes, ook de Ständerat. Na een aanvankelijk ondergeschikte positie ten opzicht van de Nationalrat tot de jaren 1950, heeft hij haar politieke (machts)positie en prestige steeds verder versterkt in de relatie met de regering en de nationalrat.
Als federaal instituut zonder ruggenspraak met de kantons is de band met de kanton en zijn regering en parlement soms te los geweest.
In deze leemte lijkt de KvK te voorzien. Een conclusie is niet omstreden: de Ständerat heeft een onmisbare rol en functie in het parlementaire systeem.