De Grondwet van de kantons
1 februari 2023
De 26 kantons hebben in het Zwitserse staatsbestel een (politiek) machtige en bijzondere plaats. In Europees perspectief zijn het zelfs unieke eeuwenoude constructies. Deze bijdrage bespreekt de Grondwet van de kantons.
De grote politicus en ondernemer Alfred Escher (1819-1882) verwoordde in 1848 wat tegenwoordig nog steeds het fundament is van het federale en democratische systeem:
“Der schöne Baum unseres neuen Bundes, der seine schützenden Zweige über das ganze Vaterland ausbreitet, hat zu seinen Wurzeln die Kantone. Würden wir diese Wurzeln verkümmern und absterben lassen, so wäre damit auch dem Baum der sichere Untergang bereitet. Die Kantone sind die Säulen, auf denen das ganze Bundesgebäude ruht” (J. Jung, Alfred Eschers Thronreden, Zürich 2021).
Inleiding
De kantons en de (kiesgerechtigde) burgers (das Schweizervolk, le peuple suisse) zijn de stichters van de Confederatie (Eidgenossenschaft/ la Confédération) en de federale Grondwet (FG). Deze Grondwet geeft de federale overheid (der Bund of la Fédération) en de kantons (en gemeentes) een eigen plaats.
De relatie federale overheid-kantons komt uitgebreid aan de orde in de FG. Het principe staat in artikel 3 FG: de kantons zijn soeverein, tenzij de bevoegdheden aan de federale overheid zijn overgedragen. Overigens heeft deze soevereiniteit alleen betrekking op de relatie met de federale overheid. Er is geen soevereiniteit in de betekenis van het internationale publiek recht.
De FG heeft veel artikelen die de relatie federale overheid en kantons tot onderwerp hebben, onder andere de suprematie van federale wetten, maar implementatie door de kantons, mede- en samenwerking tussen federale overheid en kantons, de kantons als organen (bijvoorbeeld de Raad van Staten) van de federale overheid, de territoriale onschendbaarheid van de kantons en de rol van het Volk en andere onderwerpen).
Art. 51 FG. eist dat ieder kanton een democratische Grondwet heeft die voldoet aan de voorwaarden van de FG (en internationale verdragen).
De kantonale Grondwet
Alle kantons hebben een Grondwet. Voor iedere aanpassing is de goedkeuring van het federale parlement én de stemgerechtigde burgers van het desbetreffende kantons verplicht (obligatorisches Referendum (referendum obligatoire). Bovendien kan de federale rechter (Bundesgericht/tribunal fédéral) in bepaalde gevallen toetsen aan de federale Grondwet.
Voor het overige zijn de kantons vrij in het opstellen van de Grondwet (Verfassungsautonomie) en het inrichten van de overheid, de rechterlijke-, wetgevende- en uitvoerende macht, burgerschap en stemrecht en het creëren en inrichten van gemeentes, districten en andere publiekrechterijke organisaties. Dit is een centraal element van het Zwitserse federalisme.
Bovendien zijn de kantons soeverein in het vaststellen en de financiering van hun begroting (Finanzautonomie). De kantons heffen de directe en de indirecte belastingen (voor zover niet overgedragen aan het federale niveau) ter financiering van hun taken en bevoegdheden. Dit is ook een belangrijk aspect van het federalisme.
Deze soevereiniteit neemt niet weg dat de federale overheid kantons financieel kan ondersteunen en er kantons van nettobetalers en kantons van netto-ontvangers zijn.
Republiek, Staat, Stand, Lid
Het bijzondere constitutionele en politieke karakter van de kantons blijkt ook uit de eerste artikelen van hun Grondwet. De meeste kantons fixeren de duale functie van (soevereine) staat en stand (van de Schweizerische Eidgenossenschaft, la Confédération suisse), soevereine republiek en kanton.
De bewoordingen lopen uiteen. De grote lijnen zijn echter: “ ein freiheitlicher, demokratischer und sozialer Rechtsstaat”, “ein Stand der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, “Une République et l’un des Etats de la Confédéderation suisse”, “ein souveräner Stand”, “ein souveränes Bundesmitglied”, “eine demokratische Republik” of, bijvoorbeeld, “un canton souverain de la Confédération suisse”.
De teksten benadrukken de meervoudige functies van de kantons: als autonoom of zelfstandig lid van de Schweizerische Eidgenossenschaft, mee- en samenwerkend op veel gebieden of een orgaan (bijvoorbeeld de Ständerat/Conseil d’Etats) van de federale overheid op andere terreinen.
De (stemgerechtigde) burgers
De (stemgerechtigde) burgers, (das Volk, le Peuple), zijn het belangrijkste orgaan van iedere Grondwet. De burger heeft door de directe democratie altijd (verplicht referendum) of op eigen initiatief (diverse types facultatieve referenda) het laatste woord.
Bovendien kan ook op kantonaal niveau de Grondwet door een Volksinitiatief aangepast worden. De kantons regelen met inachtneming van de federale wet het stemrecht en burgerschap.
Scheiding der machten
De organen van het kanton moeten voldoen aan de Trias Politica of scheiding der machten. Dit staat expliciet in de meeste Grondwetten en geldt in andere gevallen impliciet. De FG stelt deze eis ook (impliciet).
Parlement
De wetgevende macht, het parlement, wordt direct door de burgers gekozen. De kantons zijn meestal in kiesdistricten opgedeeld.
Er bestaan twee kiessystemen: proportionele vertegenwoordiging (Proporzsystem) of evenredige vertegenwoordiging (aantal zetels op basis van op een partij uitgebrachte stemmen) en absolute meerderheid per kandidaat (Majorzsystem).
De kiessystemen en de rol van de hoogste federale rechter (Bundesgericht/Conseil fédéral) komen in de volgende bijdrage aan de orde.
Milizsystem
Het parlement heeft officieel alleen (onbetaalde) politici in deeltijd (Milizsystem). Wel zijn er (on) kostenvergoedingen. De laatste decennia is er echter sprake van meer (feitelijke) beroepspolitici. Het aantal zetels verschilt per kanton. Het functioneren en de bevoegdheden zijn door de Grondwet geregeld.
Regering
De uitvoerende macht, de regering, wordt ook direct gekozen door de burgers. Dit is uniek in Europa. Het kanton geldt als één kiesdistrict. Er wordt gekozen volgens de absolute meerderheid per kandidaat. alleen Tessin kent een proportioneel systeem.
De regering telt per kanton tussen de 5 en 7 leden. Evenals de federale regering is de kantonale regering gebaseerd op het Collegialiteitsprincipe (Kollegialprinzip).
De leden spreken naar buiten met één stem. In grote lijnen is de regering in de praktijk een afspiegeling van de zetelverdeling in het parlement.
Het systeem van de absolute meerderheid per kandidaat schept een directe band tussen kiezers en regering. Persoonlijkheden en niet (hun) partijen hebben de prominente rol.
Deze tweedeling van evenredige vertegenwoordiging (Proporzsystem)in het parlement en absolute meerderheid (Majorzsystem)in de regering wordt soms ook wel het ‘Schweizer Wunderwaffe genoemd‘ en niet geheel ten onrechte.
Rechterlijke macht
De Grondwet regelt ook de rechterlijke macht, die, op basis van de federale Grondwet, onafhankelijk moet zijn.
De kantons organiseren hun straf-, civiel- administratief rechtbanken in twee instanties (eerste instantie en hoger beroep). Gemeentes hebben geen rechterlijke instanties. De federale wetgeving geeft wel de procedures en voorwaarden gedetailleerd aan.
De rechters worden door het Volk en in sommige gevallen door parlement en beroepsrechters gekozen voor een bepaalde tijd (4,6 of 10 jaar).
Het Bundesgericht, Conseil fédéral, de hoogste rechter, met zetels in Lausanne, Bellinzona en St. Gallen is de hoogste (beroeps) rechter van de kantonale instanties. Deze rechter toetst bovendien in sommige gevallen de kantonale Grondwet aan de federale Grondwet.
Overigens is de vertegenwoordiging van de kantons in de Raad van Staten (Ständerat/Conseil d’Etats) een orgaan van de federale overheid (zie hierboven) en niet van het kanton. Wel kiezen de burgers per kanton hun afvaardiging voor deze medewetgever. Dit is een ander fundamenteel aspect van het federalisme.
‘Dubbel ja’
Bij een verplicht referendum of een volksinitiatief op nationaal niveau is een ‘Doppeltes Ja’ voor een positief resultaat noodzakelijk. Een absolute meerderheid op landelijk niveau én een meerderheid van de kantons (Ständemehr) op basis van de uitslag van de stemming per kanton zijn vereist.
Historische ontwikkeling en conclusie
De belangrijk rol van de Grondwet van de kantons blijkt ook uit hun historische ontwikkeling, in het bijzonder na 1815, en hun invloed op de federale Grondwet in 1848, 1874 en 1891 en de invoering van directe democratie.
Dit tijdvak kent een Restauratie (Restauration) 1815-1830, een terugkeer naar de oude Grondwetten en kantons van voor 1798, de periode van nieuwe dynamiek (1830-1845), ook wel de regeneratie (Regeneration) genoemd, de democratische beweging in de kantons, onder andere voor directe democratie na 1848.
De kantons hebben diverse toepassingen van directe democatie in hun grondwet opgenomen, daarna volgde de FG in 1874 en 1891. Alleen het verplichte referendum bij wijziging van de FG was in 1848 al op nationaal niveau ingevoerd.
De kantonale Grondwet heeft vooral na 1945 aan betekenis ingeboet, omdat steeds meer bevoegdheden zijn overgedragen naar de federatie.
Het Haus der Kantone/Maison des Cantons in Bern, het interkantonale overleg, interkantonale verdragen en interkantonaal recht en zelfs internationale verdragen van kantons tonen dat de kantons nog springlevend zijn.
Ook is er (nog steeds) een relatief grote betrokkenheid van maatschappelijke organisaties en burgers, bijvoorbeeld bij kantonale en nationale referenda.
Recente referenda zijn onlangs bijvoorbeeld op landelijk niveau aangenomen door een meerderheid van stemmers, maar door het ontbreken van een meerderheid van kantons (Ständemehr) toch afgewezen.
(Bron: A. Auer, Staatsrecht der Schweizerischen Kantone, Bern, 2016).